2019-02-26
随着电(dian)子政务、互联网+的广泛实施，投资管理(li)部(bu)门在项目审批、管理(li)方面(mian)已基本实现了全程网(wang)上办理(li)，当前(qian)PPP进入(ru)规(gui)范(fan)发展阶段，已具备建立PPP项目网上(shang)管理(li)系统的现实需求和条件。投资管理(li)部门在PPP项目(mu)中的职(zhi)责包括项目(mu)识别储备、实施方案审核、项目(mu)推介(jie)及(ji)后(hou)期跟(gen)踪监管(guan)三部分，本(ben)文介(jie)绍了天津(jin)滨海新区发展(zhan)改革委根据以上职(zhi)责建立的PPP项目管理系统，该系统通(tong)过三个(ge)模块实现了(le)PPP项目全生命周(zhou)期的全部(bu)职能(neng)，并与项目管(guan)理系统无缝对接，对提(ti)高PPP项目管理水平提供了新的借鉴(jian)。
一、问(wen)题的提(ti)出
（一）项(xiang)目管理(li)、审批流(liu)程都实现了网上办理(li)，PPP项(xiang)目(mu)管理(li)需与相关工作(zuo)结合
随着电子政务、互联网+的广(guang)泛实施，投资管理(li)部门在项目(mu)审(shen)批、管理(li)方面已(yi)基(ji)本实现了全程网上(shang)办理(li)，极大(da)地提高了项目(mu)管理(li)效率，减少了项目(mu)单位跑现场的时(shi)间(jian)和次(ci)数。PPP项(xiang)(xiang)目(mu)在立项(xiang)(xiang)、可研批复、识别(bie)、方案审核、执行过程(cheng)的中期评(ping)(ping)估和后(hou)评(ping)(ping)价过程(cheng)中，需要投(tou)资管理(li)部门(men)参与工(gong)作(zuo)甚至做(zuo)出批复文件，为提高PPP项目管理(li)效率(lv)，便于信息(xi)统计、分析，留下各环节工作痕(hen)迹，有必要将PPP项(xiang)目(mu)管理工作与项(xiang)目(mu)管理、审批(pi)网上系统相结合，实现网上办(ban)公。
（二）财政部门(men)(men)已建(jian)立(li)(li)项目(mu)库，但在关注重点上有差异、使用权限上有障碍(ai)，需要投资管理部门(men)(men)建(jian)立(li)(li)自己的项目(mu)系统
财(cai)政(zheng)部门(men)已建(jian)立(li)全国(guo)统(tong)(tong)一项(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)库，并实现了财(cai)政(zheng)系统(tong)(tong)的(de)(de)项(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)管(guan)理(li)职(zhi)能(neng)。但其信息的(de)(de)填报、管(guan)理(li)、使用(yong)仅限于(yu)财(cai)政(zheng)部门(men)，其他部门(men)、单(dan)位只能(neng)对该(gai)系统(tong)(tong)对外公开的(de)(de)内容进行查看，无法参与项(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)发起、识别、审核、服(fu)务等工作，因(yin)此该(gai)系统(tong)(tong)在(zai)使用(yong)范围(wei)(wei)上存在(zai)局限性。其次，该(gai)系统(tong)(tong)关(guan)注(zhu)的(de)(de)重点(dian)是项(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)财(cai)政(zheng)支出额度(du)、当地(di)的(de)(de)财(cai)政(zheng)支付能(neng)力、政(zheng)府采购(gou)方(fang)式等财(cai)政(zheng)部门(men)职(zhi)责(ze)范围(wei)(wei)内的(de)(de)事项(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)，对于(yu)项(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)选址(zhi)、建(jian)设条件、进度(du)计划、投资(zi)概(gai)算、建(jian)设内容及规模、绩(ji)效考核方(fang)案、监(jian)管(guan)方(fang)案等方(fang)面缺少(shao)必要(yao)的(de)(de)审核，不利于(yu)项(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)落地(di)、实施，因(yin)此该(gai)系统(tong)(tong)在(zai)功能(neng)上不完备，需要(yao)投资(zi)管(guan)理(li)部门(men)建(jian)立(li)能(neng)够(gou)实现其工作职(zhi)责(ze)的(de)(de)网上系统(tong)(tong)。
（三）PPP进入规范(fan)发展阶段(duan)，具备建立网(wang)上系统(tong)的条件
经过几年的摸索，PPP进入规范发展阶段(duan)，相应的(de)投(tou)资管理(li)工(gong)作(zuo)也已基(ji)本(ben)稳定，工(gong)作(zuo)内容、工(gong)作(zuo)程序、深(shen)度要求已基(ji)本(ben)明确。各项(xiang)工(gong)作(zuo)已基(ji)本(ben)实现标准化(hua)。在此情况下，网上系统具备可操作(zuo)性。
二、基本(ben)思(si)路
PPP项目管理系统(tong)的建(jian)设，应以服务实(shi)际工作(zuo)为基本(ben)要求。根据国家发(fa)展改革(ge)委《传统(tong)基础设施(shi)领域实(shi)施(shi)政(zheng)府和社(she)会资本(ben)合作(zuo)项目工作(zuo)导则》等(deng)文件，投(tou)资管理部(bu)门(men)在PPP项(xiang)(xiang)目中的职(zhi)责包(bao)括三(san)部(bu)分：一是(shi)(shi)项(xiang)(xiang)目识别、储(chu)备，二是(shi)(shi)实(shi)施方案审核，三(san)是(shi)(shi)项(xiang)(xiang)目推介及后期跟踪(zong)监管。因(yin)此，在(zai)系统设(she)计(ji)上要围绕着实(shi)现(xian)这三(san)个功能设(she)计(ji)结(jie)构、流程、权限匹配(pei)。
三、坚(jian)持的原则
（一(yi)）纵向上(shang)，处理(li)好与上(shang)下级部门的关系
在现有行政体制(zhi)内(nei)，经常出现上(shang)级(ji)任(ren)务逐级(ji)分(fen)解(jie)、下级(ji)信(xin)(xin)息逐级(ji)汇总上(shang)报(bao)的(de)情(qing)(qing)况(kuang)，因(yin)此出现了(le)众多(duo)的(de)项(xiang)目划分(fen)标(biao)准，如按照(zhao)投(tou)资规模、行业(ye)、资金(jin)来源、民心(xin)工程(cheng)、重大项(xiang)目、领导包联(lian)项(xiang)目等标(biao)准划分(fen)。在信(xin)(xin)息统计时间、时段(duan)、频次上(shang)也存在多(duo)种情(qing)(qing)况(kuang)。部分(fen)信(xin)(xin)息由于涉密而不能(neng)随意填报(bao)。因(yin)此，PPP项目管理系统(tong)在(zai)项目分(fen)类、需要的(de)信(xin)息类型、信(xin)息统(tong)计时间、填报权限等方面要与(yu)上下级部(bu)门做充分(fen)的(de)沟通协(xie)调，取得各方共识。
（二）横向上，实现与其他政务系(xi)统的共享
PPP项(xiang)(xiang)目(mu)管理(li)系统(tong)需(xu)与项(xiang)(xiang)目(mu)管理(li)等政(zheng)务系统(tong)实现系统(tong)链接、数(shu)据(ju)共享。这样可(ke)实现三个(ge)作用(yong)，一是(shi)(shi)对于项(xiang)(xiang)目(mu)单(dan)位，可(ke)以减少数(shu)据(ju)填报(bao)次数(shu)；二是(shi)(shi)对于PPP项(xiang)目管(guan)理系统，可以利用其他系统的现有资源，提高数据(ju)的可获得性；三是(shi)对于(yu)投资管(guan)理部门，可以保证各个(ge)政务(wu)系统中数据(ju)的一致性、联动性，提高工作的准确性和效率。
（三）发挥财政(zheng)部门(men)的作用
财政部门在(zai)PPP项目推动(dong)中发挥了极其重(zhong)要的(de)作(zuo)用，尤其是其主(zhu)导的(de)物(wu)有所(suo)值评估(gu)、财政承受能力论(lun)证、政府付(fu)费工作(zuo)，对项目顺利实施起(qi)到了关键(jian)作(zuo)用。在设计PPP项(xiang)目(mu)管理系(xi)统时需充分发挥财政(zheng)部门的作用。
（四）注重系(xi)统的可用性、便(bian)利性
从系统用(yong)户的(de)(de)(de)角度出发，尽量(liang)减(jian)少(shao)项目单位的(de)(de)(de)工作量(liang)，减(jian)少(shao)必填(tian)信(xin)息的(de)(de)(de)数量(liang)，避(bi)免(mian)相同信(xin)息的(de)(de)(de)重复录入(ru)，增加选择菜单形式的(de)(de)(de)输入(ru)端口(kou)，减(jian)少(shao)需文字(zi)输入(ru)的(de)(de)(de)内容(rong)，允许从其他数据库中(zhong)引用(yong)已(yi)录入(ru)的(de)(de)(de)信(xin)息。
四、方(fang)案设计
（一）模块设置
根据投(tou)资(zi)管理部门的职责，设置三(san)个模(mo)块：一(yi)是(shi)项(xiang)目识别、储备(bei)模(mo)块，对项(xiang)目库(ku)中的项(xiang)目是(shi)否适合(he)采取PPP模式(shi)进(jin)(jin)(jin)行(xing)(xing)识(shi)别判断，对(dui)识(shi)别出(chu)的项目(mu)(mu)进(jin)(jin)(jin)行(xing)(xing)储备(bei)；二是实施方(fang)案(an)审核(he)模块(kuai)，实施机构将项目(mu)(mu)信(xin)息输(shu)入后，发(fa)展改(gai)革部门会同其他(ta)部门对(dui)项目(mu)(mu)合作方(fang)案(an)进(jin)(jin)(jin)行(xing)(xing)审核(he)并(bing)将审核(he)结果在系统(tong)中进(jin)(jin)(jin)行(xing)(xing)记录；三是项目(mu)(mu)后期管(guan)(guan)理(li)模块(kuai)，对(dui)项目(mu)(mu)招标、签约、执行(xing)(xing)、考核(he)、中期评估(gu)、后评价(jia)等情况(kuang)进(jin)(jin)(jin)行(xing)(xing)管(guan)(guan)理(li)和信(xin)息展示(shi)。
（二）信息流方(fang)向
1．信(xin)息(xi)来源
PPP项目储备库(ku)信息来源有两个(ge)途径，即项目识别功能可(ke)在(zai)两个(ge)位置(zhi)完成(cheng)：一(yi)是在(zai)其他项库(ku)中加入是否采取PPP模式的识(shi)别(bie)按钮，拟(ni)采取PPP模式的项(xiang)目(mu)(mu)信(xin)息(xi)(xi)自动导入到储(chu)备(bei)库(ku)(ku)中(zhong)；二(er)是在储(chu)备(bei)库(ku)(ku)中(zhong)允许手(shou)动填(tian)报信(xin)息(xi)(xi)，并在数据(ju)库(ku)(ku)中(zhong)保存成项(xiang)目(mu)(mu)信(xin)息(xi)(xi)（见下图）。
2．方案审核(he)
纳入储备库(ku)(ku)的(de)(de)项(xiang)目，实施(shi)机构制定实施(shi)方案后，将实施(shi)方案详(xiang)细信息(xi)填报到项(xiang)目审(shen)核模块，其中储备库(ku)(ku)中已有的(de)(de)信息(xi)自动(dong)导(dao)入。发展改革委会同其他部门对方案进行审(shen)核后，将审(shen)核结(jie)果录入系(xi)统(tong)中。项(xiang)目单位可登录系(xi)统(tong)查看(kan)审(shen)核结(jie)果。
3．项目管理
发(fa)展改(gai)革委(wei)审核通过的(de)项目，实(shi)施(shi)机构实(shi)时填报项目入库、招标(biao)、签约、考(kao)核、中期评(ping)估、移交(jiao)、后评(ping)价(jia)等进度信息。
（三）需要实现的功能
为实(shi)现投资(zi)管理(li)部(bu)门(men)在PPP项目中的职(zhi)责，系统(tong)应(ying)具有以下(xia)功能。
1．信息填报、上传。相关(guan)单(dan)位将(jiang)项目信息录入系统，供其他用户进行查看(kan)、使用。
2．查阅、下(xia)载。相关单(dan)位可将系(xi)统中已(yi)录入的(de)(de)信息下(xia)载、查阅，以实现了解项目、审核项目的(de)(de)功能。
3．申请(qing)、审(shen)核(he)。项(xiang)目(mu)(mu)单(dan)(dan)(dan)位(wei)通过系统(tong)提交项(xiang)目(mu)(mu)资(zi)料(liao)，审(shen)核(he)单(dan)(dan)(dan)位(wei)通过系统(tong)对项(xiang)目(mu)(mu)进行审(shen)核(he)，以此(ci)替代现(xian)场(chang)工作，减(jian)少项(xiang)目(mu)(mu)单(dan)(dan)(dan)位(wei)工作量。
4．公(gong)示(shi)、展示(shi)。通过系统向公(gong)众公(gong)示(shi)、展示(shi)项目(mu)信息(xi)，提高公(gong)共服(fu)务(wu)的透明度。
5．统计、分析。通过(guo)系统对项目信息进(jin)行快速分类、汇总(zong)、分析，提高投资(zi)管理(li)部(bu)门的工作效率。
（四）各模块需要(yao)填(tian)报(bao)的信息(xi)
根据(ju)PPP项(xiang)目的特点和需要(yao)完成(cheng)的工作，确(que)定各模块(kuai)需要(yao)获取的信息如下。
1．项(xiang)目储(chu)备模块
此模块主(zhu)要是对(dui)项目基本信(xin)息进行存(cun)储(chu)，因此需要的信(xin)息以项目本身信(xin)息为主(zhu)，包括项目名称、主(zhu)管部门(men)、建(jian)设(she)性质、项目类型、总投资、计划实施(shi)年度、建(jian)设(she)地点、建(jian)设(she)内容和规模、联(lian)系(xi)人、联(lian)系(xi)方(fang)式(shi)等(deng)。以上信(xin)息除特殊说明外，均从其他项目库中直接导入到PPP管理系(xi)统中，无须项目单(dan)位重复录入。
同时，对项目PPP合(he)作模式(shi)(shi)进(jin)行(xing)初(chu)步识别(bie)，包括合(he)作模式(shi)(shi)、合(he)作期限(xian)、投资(zi)回报方(fang)式(shi)(shi)等。为方(fang)便信(xin)息录入，并(bing)对信(xin)息进(jin)行(xing)形(xing)式(shi)(shi)上的统一，建(jian)议多采用下拉菜(cai)单方(fang)式(shi)(shi)，由项目单位进(jin)行(xing)点选(xuan)。
2．方案审(shen)核模块(kuai)
此(ci)模块对合(he)(he)(he)作(zuo)方(fang)(fang)案(an)进(jin)行(xing)审(shen)核(he)，因此(ci)需(xu)要(yao)(yao)(yao)的信息(xi)主(zhu)要(yao)(yao)(yao)为合(he)(he)(he)作(zuo)方(fang)(fang)式的内(nei)(nei)容，包(bao)(bao)括(kuo)(kuo)发起部门(men)、实施机构(gou)（包(bao)(bao)括(kuo)(kuo)授(shou)(shou)权(quan)(quan)(quan)(quan)政(zheng)府(fu)(fu)、授(shou)(shou)权(quan)(quan)(quan)(quan)时间、授(shou)(shou)权(quan)(quan)(quan)(quan)事项(xiang)，需(xu)要(yao)(yao)(yao)上(shang)传(chuan)授(shou)(shou)权(quan)(quan)(quan)(quan)文件）、合(he)(he)(he)作(zuo)年限、合(he)(he)(he)作(zuo)范围、合(he)(he)(he)作(zuo)模式、项(xiang)目公司结构(gou)（填写(xie)各股(gu)东股(gu)权(quan)(quan)(quan)(quan)结构(gou)）、政(zheng)府(fu)(fu)方(fang)(fang)出资(zi)(zi)代表（包(bao)(bao)括(kuo)(kuo)授(shou)(shou)权(quan)(quan)(quan)(quan)政(zheng)府(fu)(fu)、授(shou)(shou)权(quan)(quan)(quan)(quan)时间、授(shou)(shou)权(quan)(quan)(quan)(quan)事项(xiang)，需(xu)要(yao)(yao)(yao)上(shang)传(chuan)授(shou)(shou)权(quan)(quan)(quan)(quan)文件）、物有所(suo)值评估结论、财(cai)政(zheng)承受能力论证结论、各年度(du)财(cai)政(zheng)支付额度(du)（设置表格，由实施机构(gou)填写(xie)内(nei)(nei)容，可加行(xing)、减行(xing)）、风险(xian)识别及(ji)分配方(fang)(fang)案(an)、社会(hui)资(zi)(zi)本投资(zi)(zi)回(hui)报方(fang)(fang)式、社会(hui)资(zi)(zi)本选择(ze)方(fang)(fang)式、合(he)(he)(he)同(tong)体(ti)系及(ji)核(he)心条款(kuan)、绩效考核(he)方(fang)(fang)案(an)、监管(guan)方(fang)(fang)案(an)、移交方(fang)(fang)案(an)、项(xiang)目立项(xiang)信息(xi)、项(xiang)目可研批复信息(xi)等。需(xu)要(yao)(yao)(yao)上(shang)传(chuan)的附件包(bao)(bao)括(kuo)(kuo)：PPP实(shi)施方案、财政部门出具的物(wu)有所值评估和(he)财政承受(shou)能(neng)力(li)论证意见、PPP合同文本。
3．进展情况(kuang)模块
此(ci)模(mo)块主要展示项目(mu)执行情(qing)况(kuang)，展示的(de)信(xin)息(xi)包括(kuo)：政(zheng)府方信(xin)息(xi)、实施机构、政(zheng)府方出(chu)资代表、招标(biao)情(qing)况(kuang)（招标(biao)方式、招标(biao)完成时(shi)间(jian)、中(zhong)标(biao)单位(wei)(wei)(wei)、中(zhong)标(biao)条件）、签约情(qing)况(kuang)（签约时(shi)间(jian)、上传(chuan)签订(ding)的(de)合同）、项目(mu)执行情(qing)况(kuang)（合作期(qi)开始时(shi)间(jian)、开工时(shi)间(jian)、竣工时(shi)间(jian)、运(yun)营(ying)期(qi)开始时(shi)间(jian)）、绩效(xiao)考核情(qing)况(kuang)（考核年份(fen)、考核组织单位(wei)(wei)(wei)、考核内容、考核结论(lun)）、中(zhong)期(qi)评(ping)(ping)(ping)估、移交情(qing)况(kuang)（移交时(shi)间(jian)、移交内容、接(jie)收单位(wei)(wei)(wei)、移交过程中(zhong)的(de)重要事(shi)项）、后(hou)评(ping)(ping)(ping)价(jia)(jia)（后(hou)评(ping)(ping)(ping)价(jia)(jia)时(shi)间(jian)、后(hou)评(ping)(ping)(ping)价(jia)(jia)组织单位(wei)(wei)(wei)、评(ping)(ping)(ping)价(jia)(jia)内容、评(ping)(ping)(ping)价(jia)(jia)结论(lun)）、其(qi)他(ta)重大信(xin)息(xi)。
五、本系(xi)统的创新点
（一(yi)）实(shi)现了投资(zi)管(guan)理(li)部门在(zai)PPP项目全生命周期的(de)全部职能(neng)
系统设(she)计(ji)过程中(zhong)，首(shou)先通(tong)过对(dui)政(zheng)策文件的分析(xi)，确(que)认了投资管(guan)理部门在PPP项目中的职(zhi)责(ze)，然后围绕(rao)职(zhi)责(ze)进行系统结构设计(ji)、流(liu)程设计(ji)、功能设计(ji)。通(tong)过本系统，投资(zi)管(guan)理(li)部门可以实现在PPP项(xiang)目全生(sheng)命周(zhou)期内(nei)项(xiang)目识(shi)别、方(fang)案审核、监管评估等全部职能。
（二）实现了与项(xiang)目(mu)管理系统(tong)的(de)无缝对(dui)接(jie)
考虑到PPP项(xiang)目(mu)是从政府(fu)投资项(xiang)目(mu)库中筛(shai)查而出(chu)，因此将PPP系(xi)统(tong)与相关管理系(xi)统(tong)进行了(le)衔接。具体措施(shi)为(wei)：一是(shi)在项目管理系(xi)统(tong)中增加是(shi)否采取PPP模(mo)式的选择(ze)按钮，对项目进行强制识别；二是PPP系统中关于项目(mu)的(de)基(ji)本信(xin)息默认从(cong)项目(mu)管理系统中连接而(er)来，保(bao)证信(xin)息的(de)一致性。
六(liu)、需(xu)要进一步解决的问题(ti)
（一）尽快建立全国统(tong)一系统(tong)
若(ruo)项目信息仅(jin)在(zai)某(mou)地区、某(mou)部门使(shi)用，会形(xing)成(cheng)(cheng)信息孤岛，限(xian)制系(xi)(xi)统(tong)(tong)发挥作用的空间。另外(wai)，各地区自行(xing)(xing)(xing)建立的系(xi)(xi)统(tong)(tong)，除了构成(cheng)(cheng)重复建设，还会在(zai)结构、流(liu)程、权限(xian)、信息要求等方面形(xing)成(cheng)(cheng)较大(da)的差异，为全(quan)(quan)国(guo)统(tong)(tong)一系(xi)(xi)统(tong)(tong)的推(tui)行(xing)(xing)(xing)构成(cheng)(cheng)技术障碍。因此，有必要尽快建立全(quan)(quan)国(guo)统(tong)(tong)一系(xi)(xi)统(tong)(tong)，并在(zai)全(quan)(quan)国(guo)推(tui)行(xing)(xing)(xing)。
（二）内外网互通
目(mu)前政务网(wang)一般采用内(nei)网(wang)形式，与外网(wang)隔(ge)离(li)。而社会资本和社会公(gong)众无权(quan)访问内(nei)网(wang)，因(yin)此需要解决内(nei)外网(wang)互通问题，让社会资本方(fang)便(bian)查询项(xiang)(xiang)目(mu)信(xin)息，参与项(xiang)(xiang)目(mu)工作，便(bian)于公(gong)众获(huo)取项(xiang)(xiang)目(mu)信(xin)息，实(shi)现对项(xiang)(xiang)目(mu)的公(gong)共监(jian)督(du)。
（三）信息安全
内外网互通(tong)后，系(xi)统受到不法攻击(ji)的可能性大大增加，需(xu)要采取(qu)技术措(cuo)施保证信(xin)息安(an)全。
作者：袁 政 孙栋兴 寇明洋
作者单位：袁政，天津(jin)国(guo)际工程(cheng)咨询公(gong)司(si)；孙(sun)栋(dong)兴，天津(jin)市(shi)滨海(hai)新区发改委；寇明(ming)洋，深(shen)圳市(shi)斯维(wei)尔科技有(you)限公(gong)司(si)
来源：《招(zhao)标采购管(guan)理》