2018-11-26
从(cong)2017年(nian)下半年(nian)开始(shi)，相关政府部门频(pin)频(pin)发文(wen)(wen)规(gui)范(fan)PPP发展(zhan)，PPP模式开始(shi)由高速增长(zhang)转向健康可持续运营(ying)，PPP的本(ben)质究(jiu)(jiu)竟是什么(me)，什么(me)样的项目才适合采用PPP模式，中外PPP有(you)(you)何异同，有(you)(you)必要重新进行一番认识和思考。本(ben)期我(wo)们邀请中国国际工程(cheng)咨询有(you)(you)限公司研(yan)(yan)究(jiu)(jiu)中心主任李开孟为栏目撰文(wen)(wen)，作者梳理(li)分析了(le)世界上(shang)目前PPP的概念、PPP理(li)念的发展(zhan)、PPP模式的适用性(xing)与操作原理(li)。对于(yu)国内从(cong)事PPP模式研(yan)(yan)究(jiu)(jiu)、操作的有(you)(you)关人员，具有(you)(you)重要的参(can)考价值。
PPP模式创(chuang)新及可持续发展的路径选择
李开孟
PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)起(qi)源于(yu)市场(chang)经(jing)(jing)(jing)(jing)济和(he)立(li)法体系比较完(wan)善(shan)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)欧洲(zhou)(zhou)国(guo)(guo)家，在(zai)联合(he)(he)国(guo)(guo)及(ji)其他国(guo)(guo)际多(duo)边金(jin)融(rong)机构的(de)(de)(de)(de)(de)(de)大力推广(guang)下，中国(guo)(guo)等广(guang)大发(fa)展(zhan)(zhan)中国(guo)(guo)家正在(zai)高度(du)关(guan)(guan)(guan)注(zhu)并(bing)大规(gui)模(mo)(mo)(mo)地(di)推广(guang)应(ying)用(yong)(yong)。在(zai)实(shi)践中，不同(tong)国(guo)(guo)家及(ji)国(guo)(guo)际组(zu)织(zhi)(zhi)对PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)内涵、核心理(li)念及(ji)发(fa)展(zhan)(zhan)路径等存(cun)(cun)在(zai)不同(tong)理(li)解。英(ying)国(guo)(guo)基(ji)(ji)础设施与(yu)项(xiang)目(mu)(mu)(mu)管理(li)局（IPA）认为(wei)(wei)，PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)，如PFI（私(si)人融(rong)资(zi)计(ji)划(hua)）和(he)PF2，是(shi)(shi)(shi)与(yu)私(si)营(ying)(ying)部门签署的(de)(de)(de)(de)(de)(de)一(yi)种(zhong)(zhong)长期合(he)(he)同(tong)，用(yong)(yong)于(yu)基(ji)(ji)础设施项(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)设计(ji)、建(jian)(jian)设、融(rong)资(zi)和(he)运(yun)营(ying)(ying)，具(ju)体项(xiang)目(mu)(mu)(mu)包(bao)括(kuo)新(xin)建(jian)(jian)学校、医(yi)院(yuan)、道(dao)路、住房、监狱、军事装备与(yu)营(ying)(ying)房，主要(yao)(yao)应(ying)用(yong)(yong)于(yu)政(zheng)府付费(fei)(fei)(fei)领域。法国(guo)(guo)使(shi)用(yong)(yong)特(te)(te)(te)许经(jing)(jing)(jing)(jing)营(ying)(ying)模(mo)(mo)(mo)式(shi)（使(shi)用(yong)(yong)者付费(fei)(fei)(fei)型PPP）的(de)(de)(de)(de)(de)(de)历史悠(you)久，在(zai)20世纪后半期特(te)(te)(te)许经(jing)(jing)(jing)(jing)营(ying)(ying)模(mo)(mo)(mo)式(shi)得(de)到重要(yao)(yao)发(fa)展(zhan)(zhan)。世界(jie)银行则(ze)(ze)认为(wei)(wei)，各(ge)类(lei)PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)区(qu)别(bie)基(ji)(ji)于(yu)三个方(fang)(fang)(fang)面(mian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)特(te)(te)(te)征：一(yi)是(shi)(shi)(shi)涉及(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)资(zi)产(chan)(chan)类(lei)型；二是(shi)(shi)(shi)私(si)营(ying)(ying)部门承担的(de)(de)(de)(de)(de)(de)具(ju)体职责；三是(shi)(shi)(shi)私(si)营(ying)(ying)方(fang)(fang)(fang)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)投(tou)资(zi)回(hui)收(shou)方(fang)(fang)(fang)式(shi)。欧洲(zhou)(zhou)委员会认为(wei)(wei)，PPP关(guan)(guan)(guan)注(zhu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)(shi)(shi)公(gong)共服务的(de)(de)(de)(de)(de)(de)采购，而不是(shi)(shi)(shi)资(zi)产(chan)(chan),重点(dian)明确项(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)产(chan)(chan)出(chu)而不是(shi)(shi)(shi)投(tou)入，考虑项(xiang)目(mu)(mu)(mu)全生命(ming)周期的(de)(de)(de)(de)(de)(de)成果；PPP项(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)支付方(fang)(fang)(fang)式(shi)，可(ke)(ke)以是(shi)(shi)(shi)使(shi)用(yong)(yong)者付费(fei)(fei)(fei)（如高速(su)公(gong)路通(tong)行费(fei)(fei)(fei)）或(huo)政(zheng)府方(fang)(fang)(fang)付费(fei)(fei)(fei)（如可(ke)(ke)用(yong)(yong)性(xing)付费(fei)(fei)(fei)、影子收(shou)费(fei)(fei)(fei)），或(huo)两者的(de)(de)(de)(de)(de)(de)组(zu)合(he)(he)（如较低(di)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)使(shi)用(yong)(yong)者付费(fei)(fei)(fei)加上公(gong)共财(cai)政(zheng)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)运(yun)营(ying)(ying)补助）。经(jing)(jing)(jing)(jing)济合(he)(he)作与(yu)发(fa)展(zhan)(zhan)组(zu)织(zhi)(zhi)（OECD）则(ze)(ze)认为(wei)(wei)，PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)可(ke)(ke)以提供(gong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)公(gong)共服务包(bao)括(kuo)基(ji)(ji)础设施资(zi)产(chan)(chan)（如桥(qiao)梁(liang)、道(dao)路）和(he)社会资(zi)产(chan)(chan)（如医(yi)院(yuan)、公(gong)用(yong)(yong)事业(ye)、监狱）。联合(he)(he)国(guo)(guo)欧经(jing)(jing)(jing)(jing)会则(ze)(ze)提出(chu)以人为(wei)(wei)本的(de)(de)(de)(de)(de)(de)PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)，要(yao)(yao)求确保在(zai)所有(you)利(li)益相(xiang)(xiang)关(guan)(guan)(guan)方(fang)(fang)(fang)中，将“人”放在(zai)首位(wei)，聚焦于(yu)提升(sheng)(sheng)(sheng)各(ge)类(lei)社区(qu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)生活品质(zhi)，特(te)(te)(te)别(bie)是(shi)(shi)(shi)那些(xie)通(tong)过创(chuang)造(zao)本地(di)和(he)可(ke)(ke)持续的(de)(de)(de)(de)(de)(de)工作机会，与(yu)贫困抗(kang)争的(de)(de)(de)(de)(de)(de)社区(qu)；与(yu)饥饿抗(kang)争、改(gai)善(shan)生活、提升(sheng)(sheng)(sheng)性(xing)别(bie)平等以及(ji)为(wei)(wei)所有(you)人提供(gong)水(shui)、能源、交通(tong)和(he)教育的(de)(de)(de)(de)(de)(de)社区(qu)；以及(ji)那些(xie)提升(sheng)(sheng)(sheng)社会凝聚力、公(gong)正性(xing)并(bing)反对所有(you)形(xing)式(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)与(yu)人种(zhong)(zhong)、种(zhong)(zhong)族、信(xin)仰和(he)文化相(xiang)(xiang)关(guan)(guan)(guan)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)歧视的(de)(de)(de)(de)(de)(de)社区(qu)。以人为(wei)(wei)本的(de)(de)(de)(de)(de)(de)PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)，必须扩大规(gui)模(mo)(mo)(mo)、提升(sheng)(sheng)(sheng)速(su)度(du)并(bing)让更多(duo)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)人可(ke)(ke)以用(yong)(yong)付得(de)起(qi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)价格得(de)到更好的(de)(de)(de)(de)(de)(de)服务。这(zhei)些(xie)不同(tong)理(li)解引起(qi)世界(jie)各(ge)国(guo)(guo)及(ji)相(xiang)(xiang)关(guan)(guan)(guan)国(guo)(guo)际组(zu)织(zhi)(zhi)对PPP政(zheng)策的(de)(de)(de)(de)(de)(de)制定(ding)以及(ji)实(shi)际应(ying)用(yong)(yong)层面(mian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)不同(tong)处理(li)，关(guan)(guan)(guan)注(zhu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)重点(dian)存(cun)(cun)在(zai)很大差别(bie)，缺乏统一(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)指导(dao)(dao)和(he)协调，不利(li)于(yu)PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)可(ke)(ke)持续性(xing)健(jian)康发(fa)展(zhan)(zhan)。本文结合(he)(he)世界(jie)各(ge)国(guo)(guo)及(ji)联合(he)(he)国(guo)(guo)体系推动实(shi)施PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)具(ju)体实(shi)践，提出(chu)对PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)进行三代(dai)层次划(hua)分，并(bing)提出(chu)引导(dao)(dao)PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)可(ke)(ke)持续发(fa)展(zhan)(zhan)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)具(ju)体建(jian)(jian)议。
一(yi)、合理界定(ding)PPP模式(shi)的适用领域
1.PPP模式主要使用于基(ji)础设施及公共(gong)服务(wu)的提供
基(ji)(ji)(ji)(ji)础(chu)(chu)设(she)(she)施(shi)(shi)如交(jiao)通运输（港口、铁路(lu)、高速公路(lu)、机场、管道(dao)等）、信息基(ji)(ji)(ji)(ji)础(chu)(chu)设(she)(she)施(shi)(shi)、生(sheng)态环境(jing)设(she)(she)施(shi)(shi)、能源基(ji)(ji)(ji)(ji)础(chu)(chu)设(she)(she)施(shi)(shi)（包括清(qing)洁(jie)能源）和城市(shi)基(ji)(ji)(ji)(ji)础(chu)(chu)设(she)(she)施(shi)(shi)，用于(yu)为社(she)(she)(she)会(hui)(hui)生(sheng)产和居民生(sheng)活提供(gong)便利的基(ji)(ji)(ji)(ji)础(chu)(chu)工(gong)程(cheng)设(she)(she)施(shi)(shi)，是(shi)(shi)社(she)(she)(she)会(hui)(hui)赖以(yi)生(sheng)存和发展的物质基(ji)(ji)(ji)(ji)础(chu)(chu)。基(ji)(ji)(ji)(ji)础(chu)(chu)设(she)(she)施(shi)(shi)的使用者(zhe)（消费者(zhe)）是(shi)(shi)社(she)(she)(she)会(hui)(hui)公众(zhong) (人(ren)民)， 基(ji)(ji)(ji)(ji)础(chu)(chu)设(she)(she)施(shi)(shi)建设(she)(she)的目(mu)的是(shi)(shi)为了提供(gong)公共服务(wu)，公共服务(wu)的供(gong)给离不(bu)开基(ji)(ji)(ji)(ji)础(chu)(chu)设(she)(she)施(shi)(shi)。
基(ji)础设施和公(gong)共(gong)服务(wu)项(xiang)目往(wang)往(wang)投资规模(mo)(mo)大，建设周(zhou)期长，涉及众多利益(yi)相关方，满足公(gong)众利益(yi)及协同运营(ying)管理(li)要(yao)求高，项(xiang)目全生命(ming)周(zhou)期要(yao)素整(zheng)合统筹难(nan)度大。政府(fu)(fu)及公(gong)共(gong)部门出于(yu)满足及维护公(gong)共(gong)利益(yi)的(de)需(xu)(xu)(xu)求，在财政困难(nan)及缺(que)乏专(zhuan)(zhuan)业(ye)技(ji)术和专(zhuan)(zhuan)业(ye)项(xiang)目运营(ying)管理(li)团队的(de)情(qing)况下，PPP模(mo)(mo)式可(ke)以(yi)发挥重要(yao)作用(yong)。政府(fu)(fu)可(ke)以(yi)通过咨询(xun)和梳理(li)公(gong)众的(de)需(xu)(xu)(xu)求，提(ti)出需(xu)(xu)(xu)要(yao)使(shi)用(yong)PPP模(mo)(mo)式的(de)项(xiang)目，向私(si)营(ying)机构提(ti)出金(jin)融及合作需(xu)(xu)(xu)求。成功的(de)PPP项(xiang)目，离不开政府(fu)(fu)的(de)深度参与，包括(kuo)PPP政策的(de)制定及具体(ti)项(xiang)目的(de)运作。
2.基(ji)础设(she)施及公(gong)共服务(wu)提供的(de)方(fang)法(fa)和途(tu)径
基础设施及公共(gong)服(fu)务的(de)提供有三个基本途径(jing)：
一是由政府(fu)投资并运营管理基(ji)础(chu)设施，这是传统的公(gong)共服务(wu)提供方(fang)式(shi)，也是经典方(fang)式(shi)。对于一些(xie)已经建立现代(dai)市(shi)场经济体系的(de)(de)(de)(de)发达国(guo)家，传统方式(shi)仍然是主导方式(shi)。政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)公(gong)(gong)共(gong)部(bu)门基于财政(zheng)(zheng)税收提(ti)(ti)供(gong)所需基础设施及公(gong)(gong)共(gong)服务的(de)(de)(de)(de)资(zi)(zi)金，或以(yi)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)财政(zheng)(zheng)税收信用为基础进行资(zi)(zi)金筹措，通过优化(hua)的(de)(de)(de)(de)治(zhi)理体系，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)公(gong)(gong)共(gong)部(bu)门主导的(de)(de)(de)(de)投资(zi)(zi)及运营管(guan)理公(gong)(gong)共(gong)服务，可以(yi)做到高效率、低成本、公(gong)(gong)开透明，有(you)(you)利于财政(zheng)(zheng)资(zi)(zi)金的(de)(de)(de)(de)优化(hua)配置。但由政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)部(bu)门主导投资(zi)(zi)运营，也(ye)会存在(zai)效率目标难(nan)以(yi)实现的(de)(de)(de)(de)问题，即(ji)出现政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)失灵(ling)。一些(xie)领域的(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)失灵(ling)可以(yi)通过体制(zhi)改革和(he)机制(zhi)创(chuang)新予以(yi)解决，但有(you)(you)些(xie)领域却(que)难(nan)以(yi)通过此(ci)途(tu)径解决。比如说，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)部(bu)门的(de)(de)(de)(de)专业技术和(he)项目管(guan)理人(ren)才匮乏(fa)，使得政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)直接提(ti)(ti)供(gong)公(gong)(gong)共(gong)服务的(de)(de)(de)(de)领域受到限制(zhi)。
二是(shi)完全市场化。对于公共部门难以有效提供公共服务的领域，一个可行的选择就是完全推向市场，进行民营化或私有化改革。由私营部门提供公共产品，是市场经济环境下公共产品提供的重要方式。利用私营部门的专业力量发挥市场配置资源的决定性作用，是提高公共服务供给质量和效率的重要途径。在这种模式下，政府主要通过制定法律法规、进行规划及准入标准的引导、完善实施监管等措施来维护公共利益。私营部门提供公共服务，会出现公益性和商业性的矛盾，会出现市场失灵的情况，因此其适用范围同样受到限制。
三是公共(gong)部门(men)与私营部门(men)合作提供公共(gong)服务。为了解决传统的由公共部门提供公共服务模式下的政府失灵问题，以及完全由私营部门提供公共服务模式下的市场失灵问题，世界各国一直在探索如何发挥公共部门和私营部门各自的优势，通过建立合作伙伴关系以及机制创新来提升公共服务供给的质量和效率。这种探索催生了PPP模式的形成和发展，对于推动基础设施建设领域投融资体制的改革创新发挥了重要作用。
3.有(you)效(xiao)应用PPP的基本要求
PPP模式是提供公共(gong)服务的一种创(chuang)新方式，同时(shi)也(ye)是一种复(fu)(fu)杂(za)的项目(mu)运作模式，专业性要(yao)求高(gao)，操作过程相对复(fu)(fu)杂(za)。成(cheng)功的PPP项目(mu)实践应满足以下(xia)要(yao)求。
（1）满足可融(rong)资性要求。PPP模式运作的项目，应满足私营部门商业性合理利润的要求。如融资成本高，则需要通过全寿命周期的要素整合，以及不断进行机制创新，提高运营管理效率，降低全寿命周期成本，来弥补高额的融资成本。
（2）不宜完全推向市场。PPP模(mo)式(shi)要求政府和私营部门针对具体项目签署合作(zuo)协(xie)议，对单个具体项目进行交易结构及制度的(de)特殊安排，一定程度上具有准入(ru)门槛及市场自(zi)由竞(jing)争的(de)限制。对于自(zi)身完全具备市场化运作(zuo)条(tiao)件且(qie)能有效解决市场失灵的(de)项目，不适(shi)宜采用PPP模(mo)式(shi)。
（3）能够(gou)对未来形成(cheng)合理预期。PPP模式采用无追索或有限追索项目融资的模式进行运作，需要对未来的运营情况进行合理预期，构建长期合作伙伴关系，强调按合同办事。一旦合同签署，难以根据新出现的情况进行修改，项目的实施对适应外部环境变化缺乏灵活性。对于投资规模巨大，或实施内容需要根据外部环境变化不断进行调整、难以合理预测未来情况的复杂项目，不适宜采用PPP模式。
（4）市场(chang)经济体系完善。PPP模式是在欧洲市场经济体系比较完善的国家总结出来的基础设施项目运作模式，要求资本市场发育成熟，基础设施投融资体制完善，当地法制制度健全且守法意识强，违法成本高且具有完善的法律救济机制，当地守约意识强且诚信惩戒体系健全，以便能够发挥PPP模式通过组建高质量的特殊目的载体（SPV）整合各种专业资源、完善项目治理结构的作用。对于法律制度体系不健全、市场经济体制不完善的国家，不适宜大规模推广应用PPP模式。
（5）私营部(bu)门发育充分。PPP模式强调引入私营部门并通过建立与公共部门之间的合作伙伴关系，打破传统的公共部门垄断格局，盘活存量资产，推动公共部门体制机制改革创新，释放公共部门的内在活力。对于私营部门发育不充分的经济体系，PPP模式难以发挥其改革创新的牵引作用。
（6）财政预算体系健全。PPP项目融资属于政府资产负债表之外的融资，其负债不直接计入政府财政预算，从而使得PPP成为政府规避预算约束的一种方式，短期内能够刺激政府的非理性投资，长期内将加大政府未来财政负担。对于没有建立完善的中长期财政预算体系的国家，不适宜大规模采用政府付费型PPP模式。
（7）公共(gong)治理体系(xi)完善。PPP项目提供的是公共服务，项目失败的风险最终依旧会由政府承担，因此风险往往很难真正转移出去。服务型政府制度不健全、公共治理体系存在缺陷的制度环境下，不适宜大规模推广应用PPP模式。
4.不应盲目扩大PPP模式的应用范围(wei)
通(tong)过(guo)PPP模(mo)式建立公(gong)(gong)共(gong)部(bu)(bu)门(men)和私营(ying)部(bu)(bu)门(men)合作(zuo)伙伴关系的(de)(de)核心目的(de)(de)，就是通(tong)过(guo)发挥公(gong)(gong)共(gong)部(bu)(bu)门(men)和私营(ying)部(bu)(bu)门(men)各自(zi)的(de)(de)优势，提升公(gong)(gong)共(gong)服(fu)务供给的(de)(de)质(zhi)(zhi)量和效(xiao)率(lv)。对于公(gong)(gong)共(gong)部(bu)(bu)门(men)自(zi)身能够高效(xiao)率(lv)地(di)提供公(gong)(gong)共(gong)服(fu)务的(de)(de)领域，或者(zhe)通(tong)过(guo)完(wan)全市场(chang)化方式能够解(jie)决公(gong)(gong)共(gong)服(fu)务供给质(zhi)(zhi)量和效(xiao)率(lv)的(de)(de)领域，没有(you)必要采取PPP模(mo)式。
通过公私合作模(mo)式(shi)(shi)开展基础设施建(jian)设和公共(gong)服务提(ti)供，这种(zhong)现(xian)象已(yi)有(you)数千(qian)年(nian)的(de)(de)(de)(de)历(li)史。PPP概念的(de)(de)(de)(de)正式(shi)(shi)出现(xian)及(ji)现(xian)代PPP理念的(de)(de)(de)(de)形成，在世界(jie)范围内仅有(you)不到(dao)(dao)20年(nian)的(de)(de)(de)(de)历(li)史。PPP的(de)(de)(de)(de)制度(du)建(jian)设、运作模(mo)式(shi)(shi)、操作指南、评价方法(fa)一(yi)直在不断完善创新，但PPP模(mo)式(shi)(shi)真正能够有(you)效发挥作用的(de)(de)(de)(de)边(bian)界(jie)一(yi)直受到(dao)(dao)各种(zhong)因素的严格限制。
如果不顾现(xian)实(shi)条件(jian)盲目引(yin)入PPP模(mo)式，或(huo)者(zhe)以行(xing)政(zheng)的权力要求强制或(huo)全面(mian)实(shi)施PPP模(mo)式，或(huo)者(zhe)超越当地经(jing)济社会发(fa)展阶段进行(xing)所谓的PPP模(mo)式创新，盲目扩大PPP模(mo)式的应用范围，必将导致整个国家的社会经(jing)济系统为此付出代价(jia)。
二、现代PPP模(mo)式的三大构成支(zhi)柱
PPP模式(shi)产生(sheng)于实践总结。现(xian)代PPP概(gai)念是在法国特(te)许经(jing)(jing)营100多(duo)年(nian)的(de)(de)(de)(de)(de)实践探索，以(yi)及(ji)结合(he)英国1992年(nian)开始(shi)探索实施的(de)(de)(de)(de)(de)PFI模式(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)基(ji)础上，于2000年(nian)前后被国际社(she)会(hui)总结并迅(xun)速得到广泛认可和推(tui)广应用(yong)的(de)(de)(de)(de)(de)一种基(ji)础设(she)施项目(mu)运(yun)作理(li)念。联合(he)国推(tui)动实施的(de)(de)(de)(de)(de)以(yi)人为本的(de)(de)(de)(de)(de)PPP模式(shi)，进一步(bu)丰富了现(xian)代PPP模式(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)内涵。PFI模式(shi)、特(te)许经(jing)(jing)营模式(shi)和可持续发(fa)展目(mu)标（SDGs）共同构(gou)成现(xian)代PPP模式(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)三大支柱，并从财政资金(jin)使用(yong)、区域(yu)经(jing)(jing)济发(fa)展及(ji)社(she)会(hui)可持续发(fa)展等层(ceng)面形成PPP模式(shi)内涵的(de)(de)(de)(de)(de)三代层(ceng)次，在各自(zi)领域(yu)发(fa)挥着不(bu)可替代的(de)(de)(de)(de)(de)重要作用(yong)。
1.将PPP视为政(zheng)府采(cai)购公共服务(wu)的工(gong)具
将(jiang)PPP模(mo)式视为政府采购公(gong)共服(fu)务的(de)工(gong)具，来源(yuan)(yuan)于(yu)英国(guo)(guo)的(de)PFI模(mo)式。PFI概念的(de)出(chu)现，早于(yu)PPP概念。英国(guo)(guo)社会公(gong)共服(fu)务领(ling)域(yu)采取私(si)营融资(zi)PFI模(mo)式，起(qi)源(yuan)(yuan)于(yu)1992年，应用范围涉及医疗健康、国(guo)(guo)防设(she)施、基础教育(yu)、交通(tong)运输、环境保护、文(wen)体设(she)施等领(ling)域(yu)。
英(ying)(ying)国(guo)(guo)私营融资(zi)(zi)PFI模式(shi)的(de)本质属于政(zheng)府(fu)财政(zheng)资(zi)(zi)金支付的(de)延(yan)期付费模式(shi)，其主要(yao)功能是(shi)要(yao)解决财政(zheng)资(zi)(zi)金短(duan)缺及使(shi)用效率(lv)等问题。基础(chu)设施(shi)领(ling)域采(cai)用PFI模式(shi)，使(shi)得英(ying)(ying)国(guo)(guo)中(zhong)央(yang)和地(di)方政(zheng)府(fu)较好地(di)利(li)用了(le)(le)市场化的(de)专业能力，提升(sheng)了(le)(le)基础(chu)设施(shi)和公共服务供给(ji)的(de)品质，改变了(le)(le)政(zheng)府(fu)治理(li)的(de)理(li)念和方式(shi)，使(shi)英(ying)(ying)国(guo)(guo)成为全球领(ling)先的(de)PFI模式(shi)实(shi)践(jian)者。
PPP概念的最初提出，主要是(shi)对英(ying)(ying)国PFI模式(shi)实践的总结提炼(lian)。基(ji)于(yu)英(ying)(ying)国PFI模式(shi)而形(xing)成的PPP模式(shi)，是(shi)国际社会(hui)对PPP模式(shi)的最初理(li)解(jie)，因此将PFI模式(shi)称为狭义PPP或纯PPP。基(ji)于(yu)英(ying)(ying)国PFI概念所(suo)形(xing)成的PPP运(yun)作(zuo)框架，我们称之为第一代PPP，主要应用于(yu)社会(hui)性(xing)基(ji)础设施领域，定位于(yu)提升政府使(shi)用财政资金(jin)采(cai)购(gou)公共服务的质量和效率。
PFI模(mo)(mo)式是(shi)政(zheng)府采(cai)(cai)购(gou)公共(gong)服务(wu)(wu)的(de)一(yi)种工具(ju)，因(yin)此政(zheng)府在推广应(ying)用的(de)过(guo)程(cheng)中(zhong)，最关心的(de)即是(shi)PFI模(mo)(mo)式能否(fou)降(jiang)低公共(gong)服务(wu)(wu)的(de)采(cai)(cai)购(gou)成(cheng)本(ben)，是(shi)否(fou)比(bi)传统政(zheng)府采(cai)(cai)购(gou)公共(gong)服务(wu)(wu)方式的(de)效(xiao)率(lv)更高。英国(guo)政(zheng)府出(chu)台的(de)针对(dui)PFI模(mo)(mo)式的(de)相关政(zheng)策及操作流程(cheng)，成(cheng)为国(guo)际社会对(dui)狭义(yi)PPP模(mo)(mo)式进行规(gui)范(fan)化运(yun)作的(de)重要依据。
PFI模(mo)式(shi)(shi)对现(xian)代(dai)PPP概念的(de)(de)(de)形成(cheng)(cheng)，主要(yao)贡献在于提供了现(xian)代(dai)PPP模(mo)式(shi)(shi)运作的(de)(de)(de)价值(zhi)导(dao)向，包括PFI模(mo)式(shi)(shi)所(suo)倡导(dao)的(de)(de)(de)利益共享(xiang)、风险共担、长(zhang)期合(he)作、伙伴关系等(deng)核心(xin)理(li)念，以(yi)及将传统(tong)(tong)政府采(cai)购(gou)(gou)(gou)模(mo)式(shi)(shi)与PFI模(mo)式(shi)(shi)采(cai)购(gou)(gou)(gou)成(cheng)(cheng)本(ben)进行(xing)比较(jiao)(jiao)的(de)(de)(de)方法与流程(cheng)，如明(ming)确界定PFI项(xiang)目的(de)(de)(de)产(chan)出要(yao)求（Output Specification）以(yi)规范项(xiang)目的(de)(de)(de)实(shi)施和(he)交付；通过计算假设采(cai)用传统(tong)(tong)政府采(cai)购(gou)(gou)(gou)模(mo)式(shi)(shi)下政府的(de)(de)(de)采(cai)购(gou)(gou)(gou)成(cheng)(cheng)本(ben)，即公共部门比较(jiao)(jiao)值(zhi)（PSC，Public Sector Comparator），将PSC值(zhi)与采(cai)用PFI模(mo)式(shi)(shi)下政府负担的(de)(de)(de)成(cheng)(cheng)本(ben)进行(xing)比较(jiao)(jiao)，来(lai)决(jue)定是否采(cai)用私(si)营融(rong)资PFI模(mo)式(shi)(shi)，以(yi)保(bao)证PFI模(mo)式(shi)(shi)能够实(shi)现(xian)物有所(suo)值(zhi)（VfM，Value for Money）。
以(yi)(yi)英国(guo)(guo)PFI模(mo)式(shi)为范(fan)本，澳大(da)利(li)亚(ya)、加拿大(da)等英联(lian)邦国(guo)(guo)家(jia)以(yi)(yi)及日本、新加坡等世界其(qi)他(ta)国(guo)(guo)家(jia)都(dou)在(zai)“政府采(cai)购(gou)工具”的(de)(de)(de)功(gong)能定(ding)(ding)位下(xia)推广本国(guo)(guo)的(de)(de)(de)PPP模(mo)式(shi)，这种功(gong)能定(ding)(ding)位的(de)(de)(de)PPP模(mo)式(shi)在(zai)世界各国(guo)(guo)的(de)(de)(de)推广应用相对比较(jiao)普遍，并已形成较(jiao)为完(wan)善(shan)的(de)(de)(de)制(zhi)度(du)体(ti)系。
2.将PPP作为提升经济发展质量和效率(lv)的工具
现代PPP概念的出现，促使人们对(dui)世界(jie)各国和(he)国际组织(zhi)在基(ji)础(chu)设施投(tou)融(rong)资建设领域(yu)如何(he)发(fa)挥(hui)市场机制的作用(yong)(yong)进行(xing)了更深层次(ci)的思考(kao)，认为(wei)PPP模(mo)式的应用(yong)(yong)范围(wei)不应局限于政府财(cai)政必须(xu)履(lv)行(xing)支付(fu)责(ze)任(ren)的社(she)会(hui)基(ji)础(chu)设施领域(yu)，应该在更大范围(wei)发(fa)挥(hui)作用(yong)(yong)，将以使用(yong)(yong)者付(fu)费为(wei)基(ji)础(chu)的特(te)许经(jing)营模(mo)式视为(wei)现代PPP模(mo)式的重(zhong)要组成部分。
作为基础设(she)施项(xiang)目市场化运作的一种(zhong)方式，特(te)(te)许(xu)经(jing)营(ying)(ying)(ying)概念(nian)的出(chu)现早于(yu)PFI和PPP，已有超过(guo)百年(nian)的历史。19世纪初开始，法国政(zheng)府提出(chu)将能够实现使用者付费的基础设(she)施项(xiang)目的建(jian)设(she)及运营(ying)(ying)(ying)让(rang)渡给私营(ying)(ying)(ying)部门，于(yu)是出(chu)现“特(te)(te)许(xu)经(jing)营(ying)(ying)(ying)”模式。进入20世纪80年(nian)代，特(te)(te)许(xu)经(jing)营(ying)(ying)(ying)模式在广大发(fa)展中国家得到(dao)大规模推广应用。土耳其总理脱·奥扎尔于(yu)1984年(nian)根据实际经(jing)验的总结，首次提出(chu)特(te)(te)许(xu)经(jing)营(ying)(ying)(ying)BOT模式，后(hou)来逐步演(yan)变出(chu)BOOT、ROT、DBFO等多种(zhong)特(te)(te)许(xu)经(jing)营(ying)(ying)(ying)项(xiang)目运作方式。
国(guo)(guo)际(ji)社(she)会应在PPP统一概(gai)念的(de)指导下，通过总结(jie)法(fa)国(guo)(guo)及其他国(guo)(guo)家运(yun)用特许经营模(mo)(mo)式(shi)的(de)经验(yan)教(jiao)训，结(jie)合广大(da)发展中国(guo)(guo)家迫切希望实现经济(ji)社(she)会跨(kua)越(yue)式(shi)发展的(de)需要，对PPP模(mo)(mo)式(shi)的(de)内涵进(jin)行扩(kuo)展和(he)(he)创新，形成第二代(dai)PPP模(mo)(mo)式(shi)的(de)运(yun)作框架，定位(wei)于(yu)通过建(jian)立公(gong)共(gong)部门和(he)(he)私营部门之间的(de)合作伙伴关系，激发私营资本(ben)参(can)与(yu)基础设施项目(mu)投(tou)资建(jian)设的(de)积极(ji)性，通过推(tui)动(dong)市场化改革，完善(shan)公(gong)共(gong)产品收费(fei)及价格形成机制，构建(jian)基于(yu)市场化运(yun)作的(de)项目(mu)投(tou)资回报机制，推(tui)动(dong)当地市场机制的(de)建(jian)立和(he)(he)完善(shan)，促进(jin)区域经济(ji)跨(kua)越(yue)式(shi)发展。
第二(er)代PPP强(qiang)调(diao)私营(ying)资本所获得的(de)(de)(de)(de)投(tou)资回(hui)(hui)报(bao)，不(bu)再(zai)受到政(zheng)(zheng)(zheng)府财政(zheng)(zheng)(zheng)资金(jin)(jin)支付(fu)能力(li)的(de)(de)(de)(de)硬约束(shu)，政(zheng)(zheng)(zheng)府更关注宏观(guan)层面上特(te)定PPP项目(mu)对(dui)区域经(jing)济发展及市(shi)场机制成熟度的(de)(de)(de)(de)带动(dong)作(zuo)用，更关注如(ru)何发挥公共服务(wu)价格形成机制的(de)(de)(de)(de)作(zuo)用，尽量做到少使用或者不(bu)使用财政(zheng)(zheng)(zheng)资金(jin)(jin)来实现(xian)基础设(she)施项目(mu)的(de)(de)(de)(de)市(shi)场化(hua)运(yun)作(zuo)，强(qiang)调(diao)私营(ying)部门承担PPP项目(mu)市(shi)场需(xu)求和经(jing)营(ying)的(de)(de)(de)(de)商业(ye)风(feng)险，政(zheng)(zheng)(zheng)府不(bu)承诺投(tou)资回(hui)(hui)报(bao)财政(zheng)(zheng)(zheng)保底。特(te)许经(jing)营(ying)模式对(dui)现(xian)代PPP概念的(de)(de)(de)(de)形成，主(zhu)要贡献在(zai)于提供了以BOT为基础的(de)(de)(de)(de)项目(mu)实施方式，丰(feng)富了PPP项目(mu)的(de)(de)(de)(de)私营(ying)投(tou)资回(hui)(hui)报(bao)渠道，大大扩展了PPP模式的(de)(de)(de)(de)适用范围。
3.将(jiang)PPP作为实(shi)现以人为本可持(chi)续发展目标的(de)工(gong)具
目前世界各国推(tui)动实施的PPP模式(shi)(shi)，主要关(guan)注的是财(cai)政资(zi)金如何使(shi)用(yong)的问题，对以(yi)人为(wei)先(xian)（People first）和可持(chi)续发(fa)(fa)展等关(guan)注不够，因(yin)此需(xu)要从投资(zi)项目的经济(ji)价值(zhi)（Prosperity）、资(zi)源环境的可持(chi)续利(li)用(yong)（Planet）和关(guan)注人类福祉（People）等角(jiao)度丰富(fu)PPP模式(shi)(shi)的内涵(han)，以(yi)适应联合国2030议(yi)程所(suo)提出的17项可持(chi)续发(fa)(fa)展目标(biao)要求，从而促进PPP模式(shi)(shi)运作理念的创新。
联合国(guo)系统从2015年推动实(shi)施的(de)以(yi)可(ke)持(chi)续(xu)发(fa)展(zhan)理念指导下的(de)PPP模式，是PPP模式的(de)一种(zhong)新(xin)形态，我们称之为第三代(dai)PPP。这种(zhong)新(xin)型(xing)的(de)PPP模式，定位于通过PPP模式实(shi)现经济社(she)会可(ke)持(chi)续(xu)发(fa)展(zhan)，强调(diao)发(fa)挥PPP模式促进(jin)社(she)会公平及可(ke)持(chi)续(xu)发(fa)展(zhan)的(de)功能。
与(yu)第(di)一(yi)(yi)代(dai)(dai)PPP和第(di)二代(dai)(dai)PPP一(yi)(yi)样，第(di)三代(dai)(dai)PPP同样不可替代(dai)(dai)。在PPP作为(wei)实(shi)现(xian)以人(ren)为(wei)本(ben)和可持续发(fa)展(zhan)目(mu)(mu)标(biao)(biao)工(gong)具的(de)理(li)念及目(mu)(mu)标(biao)(biao)定(ding)位下，PPP不再仅(jin)仅(jin)作为(wei)政府采购公共服务(wu)或(huo)促进区域经济(ji)发(fa)展(zhan)的(de)工(gong)具，而是更加强调发(fa)展(zhan)的(de)最终(zhong)目(mu)(mu)的(de)必须围(wei)绕人(ren)的(de)需求，把(ba)人(ren)放(fang)在第(di)一(yi)(yi)位，将PPP模式的(de)运作理(li)念和目(mu)(mu)标(biao)(biao)定(ding)位提升(sheng)到(dao)一(yi)(yi)种(zhong)新的(de)高度。
三、PPP模式创新的内在(zai)动力(li)及(ji)制约(yue)因素
PPP模(mo)式的(de)(de)(de)(de)(de)三(san)大(da)(da)支柱密切关联(lian)，三(san)种类型PPP模(mo)式的(de)(de)(de)(de)(de)目标(biao)(biao)导(dao)向逐步提升，应用范围逐步扩大(da)(da)，概(gai)念的(de)(de)(de)(de)(de)包容性不断(duan)增强，但根本目标(biao)(biao)都是通(tong)过在基础设施领域采用PPP模(mo)式建立合作伙伴关系(xi)，整合各种专业(ye)力量，实现项目资源(yuan)的(de)(de)(de)(de)(de)优化配置。应积极培(pei)育各种类型PPP模(mo)式健康发展的(de)(de)(de)(de)(de)内在动(dong)力，解决其可(ke)持(chi)续发展面(mian)临的(de)(de)(de)(de)(de)制约因素。
1.PPP模式创新的内在动力
PFI模式强调平等合作、利益共享、风险(xian)共(gong)担、伙(huo)伴关(guan)系(xi)，使(shi)得PFI模式(shi)的核心理念在推(tui)动基础设施(shi)领域(yu)实现市场化运作(zuo)的同时(shi)，更加重视建(jian)立可持续的伙(huo)伴关(guan)系(xi)，并由此催生(sheng)出第一代PPP模式(shi)，从而提升了财政(zheng)资金的使(shi)用效(xiao)率，能够做到通过PFI模式(shi)降低公共(gong)部(bu)门采购公共服务的支付成本，推动财政公共治理体系的改革，解决公共部门提供公共服务的体制机制及效率问题。第一代PPP模式所体现的各种优势，能够对各国政府财政部门产生很大的吸引力。在国际组织及各国政府的支持下，第一代PPP模式的理念及制度体系在世界各国得以广泛传播。
第二代(dai)(dai)PPP模(mo)式(shi)(shi)(shi)强调(diao)通过(guo)挖掘市场潜力构建基础设(she)施项(xiang)目(mu)的(de)商(shang)业回报机制，强调(diao)不能将(jiang)投资回报仅仅盯在(zai)财政(zheng)资金的(de)支付方面(mian)，因此受到有(you)发展后劲(jing)的(de)相对落(luo)后地(di)区及广(guang)大发展中国家的(de)积极响应，迫切希(xi)望通过(guo)建立广(guang)泛的(de)合作伙(huo)伴关系，整合各(ge)种优势资源，促(cu)进当地(di)经济跨(kua)越式(shi)(shi)(shi)发展，从而极大地(di)拓展了PPP模(mo)式(shi)(shi)(shi)的(de)应用范围，促(cu)使人们(men)在(zai)更广(guang)泛的(de)领域理(li)解和应用PPP模(mo)式(shi)(shi)(shi)，并使得(de)第二代(dai)(dai)PPP模(mo)式(shi)(shi)(shi)的(de)推(tui)广(guang)应用具(ju)有(you)强大的(de)内在(zai)动力。
第三代(dai)(dai)(dai)(dai)(dai)PPP模式(shi)是现(xian)代(dai)(dai)(dai)(dai)(dai)PPP理念的(de)(de)(de)(de)重大创(chuang)新(xin)，在(zai)第一代(dai)(dai)(dai)(dai)(dai)PPP强(qiang)调财(cai)政资金使用效率和第二代(dai)(dai)(dai)(dai)(dai)PPP强(qiang)调提升(sheng)区域经(jing)济(ji)(ji)发(fa)(fa)展(zhan)效率的(de)(de)(de)(de)基(ji)础上，更加(jia)强(qiang)调经(jing)济(ji)(ji)社会发(fa)(fa)展(zhan)中(zhong)的(de)(de)(de)(de)公平(ping)问题，包括代(dai)(dai)(dai)(dai)(dai)内公平(ping)和代(dai)(dai)(dai)(dai)(dai)际(ji)公平(ping)，其发(fa)(fa)展(zhan)动力来自于对社会责任及可(ke)持续(xu)(xu)发(fa)(fa)展(zhan)目标(biao)(biao)的(de)(de)(de)(de)关(guan)注(zhu)。对于财(cai)政资金比(bi)较缺(que)乏的(de)(de)(de)(de)政府(fu)部门，或者(zhe)经(jing)济(ji)(ji)发(fa)(fa)展(zhan)相对滞后的(de)(de)(de)(de)地(di)(di)区，可(ke)能会更多(duo)地(di)(di)关(guan)注(zhu)财(cai)政资金的(de)(de)(de)(de)使用效率和地(di)(di)方经(jing)济(ji)(ji)的(de)(de)(de)(de)跨(kua)越式(shi)发(fa)(fa)展(zhan)等(deng)议题，对关(guan)注(zhu)以人为本及可(ke)持续(xu)(xu)发(fa)(fa)展(zhan)的(de)(de)(de)(de)内在(zai)动力存在(zai)不(bu)足。但(dan)从长期战略的(de)(de)(de)(de)视野观(guan)察，以人为本及可(ke)持续(xu)(xu)发(fa)(fa)展(zhan)与财(cai)政资金的(de)(de)(de)(de)使用和促进(jin)当地(di)(di)经(jing)济(ji)(ji)发(fa)(fa)展(zhan)并不(bu)矛(mao)盾。应通过观(guan)念转变及理念创(chuang)新(xin)，不(bu)断提升(sheng)第三代(dai)(dai)(dai)(dai)(dai)PPP模式(shi)发(fa)(fa)展(zhan)的(de)(de)(de)(de)内在(zai)动力，切实(shi)为实(shi)现(xian)联合国2030议程所(suo)倡(chang)导(dao)的(de)(de)(de)(de)可(ke)持续(xu)(xu)发(fa)(fa)展(zhan)目标(biao)(biao)服务。
2.PPP模式转型(xing)创新的制约因素
从PPP模(mo)式(shi)的(de)公众认知(zhi)、理论(lun)体(ti)系、立法进程(cheng)、制(zhi)度(du)建设(she)、合同(tong)框架(jia) 、操(cao)作模(mo)式(shi)、实践经验(yan)等不同(tong)角度(du)考察(cha)，PFI模(mo)式(shi)均是当今(jin)世界传播最广、认知(zhi)程(cheng)度(du)最高的(de)PPP模(mo)式(shi)。目(mu)前(qian)，世界绝大(da)多数(shu)国家政府部(bu)门、国际组织及专家所讲的(de)PPP，本(ben)质上都是PFI模(mo)式(shi)。
当(dang)下，PFI模(mo)(mo)式(shi)(shi)(shi)的(de)(de)(de)发展(zhan)(zhan)面(mian)临三大(da)制约因素。一是(shi)制度(du)(du)环境。PFI模(mo)(mo)式(shi)(shi)(shi)实现了在传统政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)财(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)资金垄断领域的(de)(de)(de)市场(chang)化运(yun)作，并要求(qiu)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)未来按照项目(mu)运(yun)作的(de)(de)(de)绩效付(fu)(fu)费(fei)(fei)。因此，需要有(you)完(wan)善的(de)(de)(de)公共(gong)财(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)治理(li)体(ti)(ti)(ti)系(xi)(xi)、政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策法规环境、公众参与(yu)机(ji)制及信(xin)息公开制度(du)(du)。对于(yu)许(xu)多发展(zhan)(zhan)中(zhong)国(guo)家而言，应(ying)通过体(ti)(ti)(ti)制改革，为(wei)PFI模(mo)(mo)式(shi)(shi)(shi)的(de)(de)(de)实施(shi)营(ying)造合理(li)的(de)(de)(de)制度(du)(du)环境。二(er)是(shi)预(yu)算体(ti)(ti)(ti)系(xi)(xi)。要求(qiu)建立完(wan)善的(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)中(zhong)长期(qi)财(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)预(yu)算规划体(ti)(ti)(ti)系(xi)(xi)，健全政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)公共(gong)理(li)财(cai)(cai)体(ti)(ti)(ti)系(xi)(xi)，社会经济发展(zhan)(zhan)进(jin)入相对成熟稳定期(qi)，对未来财(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)收支能够形成合理(li)预(yu)期(qi)。三是(shi)适用范围。第一代PPP模(mo)(mo)式(shi)(shi)(shi)仅(jin)适用于(yu)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)付(fu)(fu)费(fei)(fei)的(de)(de)(de)基(ji)(ji)础设施(shi)领域。对于(yu)大(da)量使(shi)用者(zhe)(zhe)付(fu)(fu)费(fei)(fei)或以使(shi)用者(zhe)(zhe)付(fu)(fu)费(fei)(fei)为(wei)基(ji)(ji)础进(jin)行(xing)财(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)补贴的(de)(de)(de)基(ji)(ji)础设施(shi)项目(mu)，不适于(yu)采(cai)用PFI模(mo)(mo)式(shi)(shi)(shi)。应(ying)避免将(jiang)所有(you)类型的(de)(de)(de)PPP项目(mu)均纳入第一代PPP的(de)(de)(de)制度(du)(du)体(ti)(ti)(ti)系(xi)(xi)，要求(qiu)统一按照政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)购公共(gong)服务的(de)(de)(de)流程对所有(you)PPP项目(mu)进(jin)行(xing)管理(li)，这将(jiang)对PPP模(mo)(mo)式(shi)(shi)(shi)的(de)(de)(de)健康发展(zhan)(zhan)造成严(yan)重危(wei)害。
第(di)二代(dai)(dai)PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)充分(fen)借(jie)鉴法国(guo)等不同(tong)国(guo)家(jia)特许(xu)经营模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)的实践经验(yan)，是以(yi)PFI模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)所(suo)倡导的现代(dai)(dai)PPP核心理念为(wei)导向逐步形成(cheng)的一种新型PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)，目(mu)前(qian)该模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)在以(yi)中(zhong)(zhong)国(guo)为(wei)代(dai)(dai)表(biao)的广大(da)(da)发展中(zhong)(zhong)国(guo)家(jia)受到极大(da)(da)重视并(bing)得到实际推(tui)广应(ying)用，同(tong)时(shi)也总结出很多具体(ti)的经验(yan)及项目(mu)运作模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)，但相(xiang)(xiang)对成(cheng)熟程度(du)(du)较低，传(chuan)播(bo)程度(du)(du)低于(yu)第(di)一代(dai)(dai)PPP，相(xiang)(xiang)应(ying)的制度(du)(du)体(ti)系(xi)建设仍然相(xiang)(xiang)对滞后(hou)。
第二(er)代(dai)(dai)PPP着力于建(jian)立基于市场(chang)化(hua)的(de)(de)(de)私营投资回报机制(zhi)(zhi)，更加强调(diao)挖掘拟建(jian)项目(mu)(mu)自身的(de)(de)(de)经(jing)济价值，对项目(mu)(mu)投资多元(yuan)化(hua)回报机制(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)建(jian)立提出了更高要求，项目(mu)(mu)运作(zuo)需要的(de)(de)(de)专业化(hua)水平更高。今后应加强第二(er)代(dai)(dai)PPP模式的(de)(de)(de)基础理论(lun)研究、法律制(zhi)(zhi)度(du)建(jian)设，推动(dong)公(gong)共服(fu)务(wu)价格及(ji)收(shou)费制(zhi)(zhi)度(du)改革(ge)、投融(rong)资体制(zhi)(zhi)深化(hua)改革(ge)以及(ji)项目(mu)(mu)可行性论(lun)证和政府科学决策的(de)(de)(de)能(neng)力建(jian)设。
第(di)三(san)(san)代PPP由联合(he)国(guo)欧(ou)洲经(jing)济委员(yuan)会(hui)(hui)（UNECE）推动(dong)，并越(yue)(yue)来越(yue)(yue)受到世界各国(guo)的(de)(de)认可和(he)(he)支持(chi)，但目(mu)前仍然处于(yu)概念导入阶段(duan)，缺乏实践经(jing)验的(de)(de)总结，在(zai)法律法规和(he)(he)制度(du)建设等(deng)层面均(jun)比较缺乏。这(zhei)种(zhong)PPP模(mo)式(shi)(shi)强调关(guan)注推动(dong)绿(lv)色、环保、经(jing)济繁(fan)荣和(he)(he)社(she)会(hui)(hui)进(jin)(jin)步(bu)，促进(jin)(jin)跨越(yue)(yue)性(xing)发(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)、转(zhuan)型性(xing)发(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)和(he)(he)包容性(xing)发(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)，使(shi)得(de)拟建项(xiang)(xiang)目(mu)在(zai)平衡现金流量、经(jing)济发(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)、资源节约、环境(jing)保护、社(she)会(hui)(hui)和(he)(he)谐等(deng)方(fang)面的(de)(de)难度(du)增(zeng)加。在(zai)投资项(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)技术(shu)经(jing)济论证方(fang)面，与第(di)一代PPP和(he)(he)第(di)二代PPP分别从财(cai)政资金使(shi)用效(xiao)率及(ji)经(jing)济发(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)质量效(xiao)率等(deng)角度(du)进(jin)(jin)行客(ke)观评(ping)(ping)价(jia)不同，第(di)三(san)(san)代PPP项(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)评(ping)(ping)价(jia)标准(zhun)存(cun)(cun)在(zai)不确(que)定性(xing)，对如何(he)判断(duan)(duan)拟建项(xiang)(xiang)目(mu)是(shi)否符(fu)合(he)以人为本及(ji)可持(chi)续发(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)的(de)(de)要(yao)求，存(cun)(cun)在(zai)不同的(de)(de)理解和(he)(he)判断(duan)(duan)，从而增(zeng)加了第(di)三(san)(san)代PPP模(mo)式(shi)(shi)绩效(xiao)评(ping)(ping)价(jia)和(he)(he)监管的(de)(de)难度(du)。今后应进(jin)(jin)一步(bu)发(fa)(fa)(fa)挥(hui)(hui)UNECE等(deng)国(guo)际组织的(de)(de)作用，积(ji)极推动(dong)发(fa)(fa)(fa)挥(hui)(hui)公(gong)共部(bu)门(men)、私(si)营部(bu)门(men)及(ji)公(gong)民社(she)会(hui)(hui)的(de)(de)优(you)势，整合(he)优(you)势资源，推动(dong)实施第(di)三(san)(san)代PPP模(mo)式(shi)(shi)。
四、促进PPP模式可持续发(fa)展的具体路径
PPP模(mo)式的(de)演进应遵循以下基本(ben)(ben)路径：通(tong)过(guo)第一代PPP的(de)引入，将“利(li)益共(gong)享、风险共(gong)担、平等合作、伙伴关系(xi)”的(de)现代PPP理念导入当地基础(chu)设施(shi)领(ling)域的(de)市(shi)场化改革制(zhi)(zhi)度(du)体(ti)(ti)系(xi)之(zhi)中(zhong)。通(tong)过(guo)价格和收费(fei)制(zhi)(zhi)度(du)的(de)改革，推动(dong)使用者付费(fei)类(lei)基础(chu)设施(shi)市(shi)场化运作，引入并不断完善(shan)第二代PPP。在PPP制(zhi)(zhi)度(du)不断完善(shan)的(de)基础(chu)上(shang)，在以人为本(ben)(ben)及可持续(xu)发(fa)展(zhan)理念的(de)引领(ling)下，逐步过(guo)渡到(dao)推动(dong)实施(shi)第三(san)代PPP制(zhi)(zhi)度(du)体(ti)(ti)系(xi)的(de)建设。
1.促进第一代PPP模式健康发(fa)展
第一(yi)代(dai)(dai)(dai)(dai)PPP模(mo)式(shi)能(neng)(neng)(neng)否健康发展，对于当地能(neng)(neng)(neng)否顺利导入(ru)(ru)现(xian)代(dai)(dai)(dai)(dai)PPP理念、能(neng)(neng)(neng)否促(cu)进(jin)PPP模(mo)式(shi)向更(geng)高层级(ji)转型至关重(zhong)要(yao)(yao)。引入(ru)(ru)第一(yi)代(dai)(dai)(dai)(dai)PPP模(mo)式(shi)，建(jian)立(li)基于政府财政资(zi)金购买服(fu)务框架下的(de)(de)PPP制度(du)体系，对于推(tui)动财政体制改革(ge)，建(jian)立(li)公开透明的(de)(de)财政资(zi)金采购机制，发挥(hui)财政资(zi)金投入(ru)(ru)项(xiang)目建(jian)设的(de)(de)使用(yong)(yong)效率，具(ju)有重(zhong)要(yao)(yao)的(de)(de)促(cu)进(jin)作用(yong)(yong)。第一(yi)代(dai)(dai)(dai)(dai)PPP理念的(de)(de)引入(ru)(ru)，使得一(yi)个国(guo)家从政府制度(du)建(jian)设层面首次(ci)引入(ru)(ru)了现(xian)代(dai)(dai)(dai)(dai)PPP的(de)(de)核心理念及制度(du)体系，对于引入(ru)(ru)并(bing)推(tui)广应用(yong)(yong)现(xian)代(dai)(dai)(dai)(dai)PPP项(xiang)目运(yun)作体系具(ju)有重(zhong)要(yao)(yao)的(de)(de)促(cu)进(jin)作用(yong)(yong)。
第一代(dai)(dai)(dai)PPP制度(du)体(ti)系(xi)的(de)(de)(de)(de)(de)建(jian)立，应重点做好如下工(gong)作：（1）第一代(dai)(dai)(dai)PPP模(mo)式仅适(shi)用(yong)于政府购买服(fu)(fu)务(wu)类(lei)社会基(ji)础设(she)(she)施项(xiang)目，应严格(ge)限制政府财政资金(jin)的(de)(de)(de)(de)(de)适(shi)用(yong)范围(wei)，不得以(yi)任何名义随意扩大其(qi)应用(yong)范围(wei)；（2）第一代(dai)(dai)(dai)PPP将提升财政资金(jin)使用(yong)效率放在最优先的(de)(de)(de)(de)(de)位置，但PPP项(xiang)目必须满足经济可行性(xing)(xing)、社会可接受性(xing)(xing)及环境保护等规(gui)定；（3）推动政府预算体(ti)系(xi)改革，完(wan)善(shan)中长期预算管理体(ti)制，为(wei)建(jian)立适(shi)合PFI要求的(de)(de)(de)(de)(de)公共(gong)服(fu)(fu)务(wu)采购体(ti)系(xi)创造条(tiao)件(jian)；（4）加强政府采购公共(gong)服(fu)(fu)务(wu)的(de)(de)(de)(de)(de)公开透明评审及监督管理，完(wan)善(shan)基(ji)于可用(yong)性(xing)(xing)付费(fei)的(de)(de)(de)(de)(de)公共(gong)服(fu)(fu)务(wu)采购支付流程；（5）完(wan)善(shan)政府采购公共(gong)服(fu)(fu)务(wu)的(de)(de)(de)(de)(de)采购标准(zhun)或产出规(gui)定、采购价(jia)格(ge)以(yi)及财政资金(jin)的(de)(de)(de)(de)(de)支付能(neng)力等评估标准(zhun)，加强财政支付的(de)(de)(de)(de)(de)PSC分析(xi)和财政承受能(neng)力论(lun)证；（6）加强第一代(dai)(dai)(dai)PPP的(de)(de)(de)(de)(de)立法及相关(guan)制度(du)体(ti)系(xi)建(jian)设(she)(she)。
2.大力发(fa)展第二代PPP模(mo)式
世界上很多国家特别是广大发展中国家都具有谋求经济社会跨越式发展的巨大内在动力，迫切需要(yao)通过引入和(he)发(fa)展(zhan)第二(er)代PPP模(mo)式，整(zheng)合(he)各种优势资源，建(jian)立合(he)作伙(huo)伴关系，推动当地(di)经济实现跨越式发(fa)展(zhan)。应结(jie)合(he)现实客观需要(yao)，合(he)理借鉴(jian)第一代PPP模(mo)式所形成的现代PPP核心理念，推动传统特许经营模式的改造升级，大力发展第二代PPP。
第(di)(di)二代PPP制(zhi)(zhi)度体系的(de)(de)(de)建立，应(ying)重点做(zuo)好(hao)如(ru)下工作：（1）扩大(da)PPP的(de)(de)(de)应(ying)用(yong)范(fan)围。不同(tong)于(yu)第(di)(di)一(yi)代PPP仅适(shi)用(yong)于(yu)政(zheng)府(fu)(fu)(fu)购(gou)买服(fu)务(wu)项目，第(di)(di)二代PPP适(shi)用(yong)于(yu)使用(yong)者付费、政(zheng)府(fu)(fu)(fu)购(gou)买服(fu)务(wu)、生存(cun)性缺(que)口融资(zi)及其他投(tou)资(zi)回(hui)报来(lai)源的(de)(de)(de)项目；（2）第(di)(di)二代PPP不是(shi)对(dui)第(di)(di)一(yi)代PPP的(de)(de)(de)替(ti)代，是(shi)项目运作理(li)念(nian)的(de)(de)(de)重要转(zhuan)变。对(dui)于(yu)属于(yu)政(zheng)府(fu)(fu)(fu)购(gou)买服(fu)务(wu)的(de)(de)(de)PPP项目，除(chu)遵循第(di)(di)一(yi)代PPP的(de)(de)(de)各种规定外，还(hai)应(ying)强调(diao)合理(li)使用(yong)财政(zheng)资(zi)金，发挥(hui)财政(zheng)资(zi)金促进当地经济发展(zhan)的(de)(de)(de)作用(yong)；（3）完善基础设(she)施(shi)领域公共服(fu)务(wu)价(jia)格形成机制(zhi)(zhi)，制(zhi)(zhi)定PPP项目多(duo)元化投(tou)资(zi)回(hui)报机制(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)配套政(zheng)策；（4）通过资(zi)产证券化等多(duo)种途径(jing)完善PPP投(tou)资(zi)的(de)(de)(de)资(zi)产流转(zhuan)机制(zhi)(zhi)，盘活存(cun)量资(zi)产；（5）推(tui)动基础设(she)施(shi)领域投(tou)融资(zi)体制(zhi)(zhi)深化改(gai)革，促进政(zheng)府(fu)(fu)(fu)职能完成实质性转(zhuan)变。
3.引领迈向(xiang)第三(san)代PPP模式
第三代PPP模式目前正由UNECE牵头，利用联合国得天独厚的平台优势，在全球范围内推广应用。在第一代PPP和第二代PPP的基(ji)础上，希望有尽(jin)可能(neng)多的(de)符合第三(san)代PPP要(yao)求的(de)项目出现(xian)。在第三(san)代PPP模式的(de)制(zhi)度(du)(du)设(she)计中，要(yao)站在更高的(de)层面(mian)来理解和完善PPP制(zhi)度(du)(du)体系，从(cong)全(quan)局(ju)的(de)视角完善PPP制(zhi)度(du)(du)的(de)顶(ding)层设(she)计。联合国各(ge)成员国应在推广应用第三(san)代PPP模式方(fang)面(mian)形成更多共识，要(yao)求尽(jin)可能(neng)多的(de)PPP项目今(jin)后能(neng)够满足(zu)实现(xian)可持续发展(zhan)目标的(de)要(yao)求，以便(bian)转向推动实施联合国所倡导的(de)“以人为本”PPP制(zhi)度(du)(du)框架体系。
推广应用第三代PPP模(mo)式的(de)(de)(de)(de)具体(ti)措施是(shi)总结(jie)提炼和(he)推广应用PPP项目典型案例，研究制(zhi)定符(fu)合(he)以(yi)人(ren)为本(ben)及可(ke)持(chi)续(xu)发(fa)展目标(biao)要求的(de)(de)(de)(de)PPP国际标(biao)准。PPP标(biao)准体(ti)系(xi)的(de)(de)(de)(de)制(zhi)定应遵循以(yi)下(xia)原则：（1）平等享有(you)，即(ji)PPP项目所(suo)提供的(de)(de)(de)(de)公(gong)(gong)共服务应体(ti)现(xian)均(jun)等性和(he)普(pu)适性，关(guan)注弱(ruo)势(shi)群体(ti)，有(you)助于消除(chu)不平等和(he)贫富(fu)差(cha)距(ju)等现(xian)象；（2）经济价值，PPP项目自身应有(you)足够的(de)(de)(de)(de)经济价值，有(you)利于促进(jin)当(dang)地经济发(fa)展，具有(you)可(ke)持(chi)续(xu)性的(de)(de)(de)(de)财务生存能(neng)力；（3）能(neng)够复制(zhi)，即(ji)PPP项目所(suo)采用的(de)(de)(de)(de)运作模(mo)式应该(gai)能(neng)够复制(zhi)，以(yi)带动更多类似项目的(de)(de)(de)(de)成功，能(neng)够提供教育培训和(he)人(ren)才培养(yang)等机(ji)会；（4）环境保护(hu)(hu)，包括应对气(qi)候(hou)变化，实(shi)现(xian)绿色、低碳及资(zi)源环境可(ke)持(chi)续(xu)发(fa)展；（5）公(gong)(gong)众(zhong)参(can)与，充分征(zheng)求利益相关(guan)方的(de)(de)(de)(de)意见，完善利益相关(guan)方参(can)与项目方案设计及决策的(de)(de)(de)(de)机(ji)制(zhi)，维护(hu)(hu)公(gong)(gong)众(zhong)利益，提升(sheng)人(ren)类福祉。
（作者单位: 中国(guo)国(guo)际工程咨询(xun)有限(xian)公司(si)）
来源：《招标采(cai)购管理》