2018-11-27
案件情(qing)况
A国有独资(zi)公司将(jiang)其厂房建设施工工程划分为两个标段，单项合同估算价分别为150万元和350万元，并通过协商方(fang)式直接与两家施工(gong)单位分别签订(ding)了施工(gong)合同。某第三方(fang)企业投诉A公(gong)司(si)未经招标(biao)程序，要求认定所(suo)签(qian)订施工(gong)合同无效。有关行(xing)政监管部门查证后认为，虽然(ran)上(shang)述标(biao)段的(de)(de)施工(gong)合同价格均未达到(dao)国家规定依法必(bi)须进行(xing)招标(biao)的(de)(de)施工(gong)合同的(de)(de)金额(e)标(biao)准，但仍需进行(xing)招标(biao)，并(bing)对A公司(si)进行了处(chu)罚。这是为什(shen)么呢?根(gen)据最新(xin)实施的《必须招标的工程项目规定(ding)》，施工单项合同估(gu)算(suan)价达(da)到(dao)400万元才需要(yao)招标，监(jian)管部门是(shi)否有枉(wang)法(fa)裁(cai)判之嫌(xian)?
法(fa)律(lv)分析
（一）如果施(shi)工合(he)同(tong)可以合(he)并则(ze)应当进行招标
《招标投标法(fa)实(shi)施条例》第三条规(gui)定，“依法(fa)必须进行招标的工程建设项目(mu)的具体范围和规(gui)模标准(zhun)，由国(guo)务(wu)院发展改革部(bu)门(men)会同国(guo)务(wu)院有关部(bu)门(men)制订，报国(guo)务(wu)院批准(zhun)后公布施行。”
经(jing)国务院批准(zhun)，国家(jia)发展改革委(wei)于2018年(nian)3月27日对外公布《必(bi)须(xu)招(zhao)标的工程(cheng)项(xiang)(xiang)目(mu)规定(ding)》（简称《规定(ding)》），原(yuan)国家发展(zhan)计划(hua)委员会发布的《工程(cheng)建设项(xiang)(xiang)目(mu)招(zhao)标范(fan)围和规模标准(zhun)规定(ding)》同(tong)时废止，即原(yuan)来(lai)关于施工单项(xiang)(xiang)合同(tong)估(gu)算(suan)价达(da)到(dao)200万元即(ji)需(xu)招(zhao)标的(de)规定不再执行。根据(ju)新(xin)《规定》，使(shi)用国有(you)企业资(zi)金，且国有(you)企业资(zi)金占控股或主导(dao)地位的(de)项目，施(shi)工(gong)单项合同估算(suan)价在400万元以上(shang)的，才须招标。
也就是说，虽然本案中的(de)(de)项目(mu)属于使用(yong)国(guo)有资金的(de)(de)依法必须招(zhao)标(biao)的(de)(de)项目(mu)，但是施(shi)工合同价(jia)格(ge)并未达到法定必须招(zhao)标(biao)的(de)(de)金额(e)标(biao)准(zhun)。但这是否就能判定A公司签订的上(shang)述施工合同一定不需要招标呢?并非如此。因为(wei)，除了(le)上述金(jin)额标(biao)准以(yi)(yi)外，该《规定》同(tong)时指出，同(tong)一项目中(zhong)(zhong)可以(yi)(yi)合(he)(he)(he)并进行的(de)勘察(cha)、设(she)(she)计(ji)(ji)、施(shi)(shi)(shi)工(gong)、监理以(yi)(yi)及与工(gong)程建设(she)(she)有关的(de)重(zhong)要设(she)(she)备、材料等的(de)采购(gou)，合(he)(he)(he)同(tong)估算价(jia)合(he)(he)(he)计(ji)(ji)达到(dao)前款规定标(biao)准的(de)，必须招标(biao)。换(huan)句话说，如果在某一项目中(zhong)(zhong)存在多个施(shi)(shi)(shi)工(gong)合(he)(he)(he)同(tong)，但这些施(shi)(shi)(shi)工(gong)合(he)(he)(he)同(tong)是可以(yi)(yi)合(he)(he)(he)并成一个合(he)(he)(he)同(tong)加以(yi)(yi)实施(shi)(shi)(shi)的(de)，那么即(ji)使这些施(shi)(shi)(shi)工(gong)合(he)(he)(he)同(tong)的(de)价(jia)格(ge)远未达到(dao)400万元(yuan)，也应当进行招标。因此，行政监(jian)管部(bu)门对(dui)A公司进行处罚(fa)是有法律依据的，如果案件(jian)中(zhong)的两(liang)份施(shi)工合(he)同(tong)确实(shi)可以(yi)(yi)合(he)并的话。实(shi)践中(zhong)，招(zhao)标(biao)(biao)人常(chang)常(chang)通过(guo)划分(fen)多个(ge)标(biao)(biao)段(duan)(duan)的方式(shi)对(dui)项目进行分(fen)解，使部分(fen)标(biao)(biao)段(duan)(duan)的合(he)同(tong)估算价(jia)处在法定(ding)招(zhao)标(biao)(biao)项目的规(gui)(gui)模(mo)标(biao)(biao)准限额以(yi)(yi)下，从而达到规(gui)(gui)避(bi)招(zhao)标(biao)(biao)的目的。笔者认为(wei)，该规(gui)(gui)定(ding)主(zhu)要是为(wei)了防(fang)止(zhi)招(zhao)标(biao)(biao)人为(wei)了规(gui)(gui)避(bi)招(zhao)标(biao)(biao)不合(he)理进行标(biao)(biao)段(duan)(duan)划分(fen)而设计(ji)的。
（二）如(ru)何认定施工合同是否可以合并(bing)
根(gen)据上述规定，同(tong)一项目有多个施工合(he)同(tong)时，虽然单个合(he)同(tong)价格(ge)未(wei)达到400万元，但如(ru)果这些合(he)同可以合(he)并采(cai)购且合(he)同金(jin)额合(he)计超过400万元的，则所(suo)有施工合同(tong)均应当进行招标。那么什么情况下属(shu)于可以合并采购的情况呢?理论上，同(tong)(tong)一(yi)项(xiang)目(mu)中的所有施(shi)工合(he)(he)(he)同(tong)(tong)都(dou)可(ke)以(yi)合(he)(he)(he)并(bing)(bing)采(cai)购，甚至是完全不同(tong)(tong)专业的合(he)(he)(he)同(tong)(tong)。目(mu)前国家(jia)对于如何认(ren)定(ding)施(shi)工合(he)(he)(he)同(tong)(tong)可(ke)以(yi)合(he)(he)(he)并(bing)(bing)尚未(wei)出台统一(yi)的认(ren)定(ding)标准。笔(bi)者以(yi)为(wei)，同(tong)(tong)一(yi)项(xiang)目(mu)中，只要施(shi)工标段(duan)划(hua)分具(ju)有合(he)(he)(he)理性且(qie)遵守了相关(guan)规定(ding)，则不同(tong)(tong)标段(duan)的施(shi)工合(he)(he)(he)同(tong)(tong)就不应(ying)被(bei)认(ren)定(ding)为(wei)“可(ke)以(yi)合(he)(he)(he)并(bing)(bing)”，但是怎样进(jin)行施(shi)工标段(duan)的划(hua)分才是合(he)(he)(he)理合(he)(he)(he)法的呢(ni)?
对于标(biao)(biao)段划(hua)(hua)分，国家此前已有(you)不(bu)(bu)少规(gui)定(ding)(ding)(ding)，但大多比较(jiao)原则，缺乏可操作性。比如(ru)《招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)投(tou)标(biao)(biao)法(fa)》规(gui)定(ding)(ding)(ding)，招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)项目需要划(hua)(hua)分标(biao)(biao)段、确(que)定(ding)(ding)(ding)工期的(de)，招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)人应当(dang)合理划(hua)(hua)分标(biao)(biao)段，确(que)定(ding)(ding)(ding)工期，并在招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)文(wen)件(jian)中载明。《招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)投(tou)标(biao)(biao)法(fa)实施条例》规(gui)定(ding)(ding)(ding)，招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)人对招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)项目划(hua)(hua)分标(biao)(biao)段的(de)，应当(dang)遵守《招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)投(tou)标(biao)(biao)法(fa)》的(de)有(you)关规(gui)定(ding)(ding)(ding)，不(bu)(bu)得利用(yong)划(hua)(hua)分标(biao)(biao)段限制(zhi)或(huo)者(zhe)排斥潜在投(tou)标(biao)(biao)人。依法(fa)必(bi)须(xu)进行招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)的(de)项目的(de)招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)人不(bu)(bu)得利用(yong)划(hua)(hua)分标(biao)(biao)段规(gui)避招(zhao)(zhao)标(biao)(biao)。
《工程建设项(xiang)目(mu)施工招标(biao)(biao)投标(biao)(biao)办(ban)法》对于标(biao)(biao)段(duan)划分(fen)(fen)(fen)的(de)规定(ding)(ding)操作性相(xiang)对高一些，该办(ban)法规定(ding)(ding)，施工招标(biao)(biao)项(xiang)目(mu)需要(yao)划分(fen)(fen)(fen)标(biao)(biao)段(duan)、确定(ding)(ding)工期的(de)，招标(biao)(biao)人应当合(he)理划分(fen)(fen)(fen)标(biao)(biao)段(duan)、确定(ding)(ding)工期，并(bing)在招标(biao)(biao)文(wen)件中载明。对工程技术上紧密相(xiang)联(lian)、不(bu)可分(fen)(fen)(fen)割(ge)的(de)单(dan)位(wei)工程不(bu)得(de)分(fen)(fen)(fen)割(ge)标(biao)(biao)段(duan)。
施(shi)工标段划(hua)(hua)分缺乏具有较(jiao)(jiao)强操作(zuo)性的规定(ding)(ding)直接导(dao)致施(shi)工合(he)(he)(he)同是(shi)否(fou)可(ke)合(he)(he)(he)并缺乏相应的认定(ding)(ding)规则(ze)，这种状况(kuang)对招(zhao)投标行(xing)(xing)政监管部门来说，一方面会导(dao)致其对施(shi)工合(he)(he)(he)同是(shi)否(fou)可(ke)以合(he)(he)(he)并采(cai)购、标段划(hua)(hua)分是(shi)否(fou)合(he)(he)(he)理造(zao)成认定(ding)(ding)困难，另一方面会给其带来较(jiao)(jiao)大的自由裁(cai)量权，并可(ke)能(neng)滋生腐败(bai)；对招(zhao)标人而言，由于缺乏具体的规则(ze)指导(dao)，可(ke)能(neng)造(zao)成其因畏惧承(cheng)担或有法律(lv)责任，不敢进(jin)行(xing)(xing)合(he)(he)(he)理的标段划(hua)(hua)分，从而对整个(ge)工程的顺利(li)实施(shi)造(zao)成不利(li)影响(xiang)（比(bi)如(ru)，本来为了(le)加快进(jin)度(du)，可(ke)以将(jiang)某工程施(shi)工直接发(fa)包给多(duo)个(ge)施(shi)工单(dan)位，但因不确定(ding)(ding)是(shi)否(fou)会被认定(ding)(ding)为规避招(zhao)标及遭受(shou)行(xing)(xing)政处罚，从而放弃进(jin)行(xing)(xing)标段划(hua)(hua)分）。
律师建议
（一(yi)）建(jian)议(yi)立法(fa)部门结合实际情况(kuang)，对(dui)《招标投标法(fa)》及(ji)其实施(shi)(shi)条例中关(guan)于标段(duan)划(hua)分(fen)的规(gui)定和可以(yi)合并采购的情形进行细(xi)化(hua)，为(wei)(wei)企业提供具体的行为(wei)(wei)指引，也为(wei)(wei)招投标行政监管(guan)督部门提供依法(fa)行政的依据。可以(yi)参考(kao)原铁(tie)道(dao)部印发的《铁(tie)路(lu)建(jian)设工(gong)程施(shi)(shi)工(gong)招标投标实施(shi)(shi)细(xi)则》对(dui)标段(duan)的划(hua)分(fen)原则和划(hua)分(fen)标准。该细(xi)则规(gui)定，对(dui)于高速铁(tie)路(lu)的站前工(gong)程，项目招标额(e)少于50亿元的应设1个标(biao)段(duan)；独(du)立(li)由具有公路、港(gang)口与航(hang)道、水利水电、矿山、市政公用工程施工总承包特级资质之一的(de)施工企业参(can)加投标(biao)的(de)标(biao)段(duan)，标(biao)段(duan)招(zhao)标(biao)额为30亿元(yuan)左(zuo)右；综(zong)合接地、接触网立柱基础(chu)(chu)、声屏障基础(chu)(chu)、电(dian)缆(lan)沟(gou)槽、连通管道等有关接口工程(cheng)内容(rong)，一并(bing)划入站前(qian)工程(cheng)标段。
（二）招(zhao)标(biao)(biao)(biao)人应谨(jin)慎划(hua)分(fen)标(biao)(biao)(biao)段(duan)(duan)，如确有必要将招(zhao)标(biao)(biao)(biao)项目(mu)进(jin)行(xing)拆分(fen)的(de)(de)，建(jian)议取(qu)得有关专(zhuan)业机构和人员的(de)(de)书面(mian)意(yi)见，以佐证标(biao)(biao)(biao)段(duan)(duan)划(hua)分(fen)的(de)(de)合理(li)性；无充(chong)分(fen)理(li)由(you)不得随意(yi)对项目(mu)进(jin)行(xing)标(biao)(biao)(biao)段(duan)(duan)划(hua)分(fen)，已划(hua)分(fen)标(biao)(biao)(biao)段(duan)(duan)但(dan)不确定标(biao)(biao)(biao)段(duan)(duan)划(hua)分(fen)是否(fou)合理(li)的(de)(de)，即(ji)使某标(biao)(biao)(biao)段(duan)(duan)的(de)(de)施(shi)工(gong)合同金额不足400万(wan)元，也尽量依法通过招(zhao)标(biao)方(fang)式进行采购(gou)，以避免(mian)合同被认定无效或被处罚的风险。
作者：徐新(xin)河 鲁 轲
［作者单位：阳(yang)光时代（北京）律师事(shi)务所］
来源(yuan)：《招(zhao)标采购管理(li)》